[记者观察]《钢铁产业发展政策》解读 　　国务院总理温家宝２０日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《钢铁产业发展政策》（简称《政策》）。虽然《政策》还没有正式公布，但从新华社关于此次会议内容的报道，以及《政策》在起草完成到审议通过期间所透露出来的相关信息，仍可以看出此《政策》的取向。 　　——钢铁产业政策系统性的不足催生《政策》 　　《政策》起草工作完成于２００３年底。国家发展和改革委员会当时已认定，钢铁行业的投资过热已愈演愈烈。一位发展改革委官员表示，我国钢铁工业产能扩张过快，供需趋于失衡，结构性矛盾很突出。同时，旨在解决当时钢铁业投资过热问题的《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》（简称《通知》）公布。但当时对于钢铁业是否投资过热还存在争议，中国钢铁协会副秘书长戚向东认为，当时钢铁工业不是盲目发展，而是已进入高速增长期，市场的强劲需求才是钢铁工业高速发展的根本原因。 　　２００４年２月４日，国务院“严格控制部分行业过度投资电视电话会议”明确提出，要制止钢铁行业过度投资，并指出制止钢铁业投资过热也是贯彻２００３年中央经济工作会议精神的需要。这次电视电话会议一方面表明《通知》对钢铁行业的投资过度问题并没有起到非常有效的作用，另一方面也表明国家将加大治理力度。然而，会议的讲话精神还只是指导性的，要真正贯彻落实还须进一步去制定政策，因此，在这次会议上，曾培炎副总理指出，各地要对钢铁投资建设项目进行认真清理。另外，有关部门要抓紧修订和完善行业发展规划和产业政策；建立和完善市场信息发布和预警制度，引导地方和企业投资方向；加强投资管理、用地管理、信贷管理、环境评审、质量管理，严格市场准入。２００４年２月和１２月分别有消息称，《政策》已上报国务院审议。 　　总体而言，２００３年底到２００４年出台的政策意在控制投资过热，但效果显然不是特别好。钢铁业是市场化程度较高的行业，问题层出不穷的根本原因之一就是缺乏一部纲领性的产业发展政策。 　　２００５年３月底，温家宝总理在由其主持召开的国务院常务会议上，强调要进一步搞好对钢铁工业发展的宏观调控，采取更直接、更有力的措施，应对国际铁矿石价格大幅上涨的问题。要严格控制钢铁产品出口，尽快落实取消对钢坯、钢锭出口的退税措施；加强铁矿石进口协调和管理，整顿和规范铁矿石经营秩序；加大钢铁行业结构调整力度，抑制钢铁生产能力盲目扩张。同时，要加快推进经济结构调整和增长方式转变，努力实现由能源、资源消耗型向节约型转变，由数量扩张型向质量效益型转变。可见，在抑制投资过热的同时，原材料、流通、生产环节都有制定政策的要求。此后，２００５年４月２０日，《政策》终于在国务院常务会议上审议并原则通过，为产业发展奠定了全面的政策基础。 　　《政策》从制定到出台花费的时间很长，之所以在此刻出台，首先是因为以前的各项政策实施效果不明显。其次，此前政策是属于专项性的，没有一个纲领性的文件，影响了各项政策的协调，执行力度也受到了影响，其他政策的出台也没有了指导性的方向，政策制定落后于产业发展。最后，新情况的出现（主要是铁矿石涨价及流通等问题）进一步显示了出台《政策》的重要性。 　　——产业风险的进一步积聚催生《政策》出台 　　我国钢铁产业风险主要表现在如下几个方面： 　　首先，结构不合理。２００２年我国进口钢铁２５００万吨，取代美国成为世界第一钢铁进口国。但从进口品种来看，板材进口量占到总进口量的８６％，而这其中薄板又占了７７％。 　　其次，市场不稳定。从２００４年上半年钢铁价格走势来看，２、３月处于“高热”，４、５月价格又“雪崩”，而６、７月的价格则稳步回升，最大落差高达每吨千元以上。经销商和钢厂的不良结盟是价格不稳定的主要因素。“地条钢”现象也是市场不稳定的表现之一。 　　第三，对上游产品控制力较小。２００５年铁矿石涨价７１．５％，拥有亚洲第一消费市场的我国把铁矿石价格谈判权“拱手”让给了日本，钢铁产业主要的上游产品（焦炭、煤、石油、电、运输以及铁矿石等）价格上涨推动了钢材价格的上涨，并引发了下游产业的成本危机，任其发展必将直接引发自身的行业危机。 　　第四，钢铁业总供给超过了总需求，生产能力过剩。发展改革委２００３年的预测数据显示，到２００５年全国形成总的生产能力将分别为：铁３．１亿吨，钢３．３亿吨，分别比２００３年增长０．９亿吨和０．８亿吨。但市场需求却落在了后面。２００３年的一项调查预测显示，２００５年钢材实际需求量２．５亿吨（扣除重复材），折合钢需求量为２．７亿吨；２０１０年，钢材实际需求量３．１亿吨，折合钢需求量３．３亿吨。 　　第五，产业集中度偏低，不仅导致效率的下降，还使得钢铁企业的国际竞争力不足。 　　第六，技术更新慢，重复建设的现象严重，一些造成环境破坏的项目还在运转。 　　——特定的经济发展阶段昭示《政策》出台的必然性 　　钢铁业这次出台旨在限制过度竞争的产业政策，与我国经济发展阶段密切相关。从２０世纪６０年代开始，日本采取了一系列旨在保护“幼稚”产业的措施，短时间里打造出了不少企业航空母舰，避免了产业“散、乱、小”的问题。整个６０年代，日本处于经济高速增长时期，从企业角度来讲，是良好的产业组织结构支撑了这种速度。我国当前也正处于经济高速增长的时期，钢铁产业集中度不足，企业在价格、投资、技术改造方面存在过度竞争的状况非常类似于日本的这一发展阶段。 　　改变目前这种状况是促进经济持续发展的关键。首先，在这一时期，过度竞争导致的资源需求极端高涨与供给约束的矛盾越来越明显，但主要的原因在于有效供给不足，而不是总供给，这不仅造成了资源的浪费，而且增加了经济风险：国际上，在全球化背景下，过度的资源引进加大了国家宏观调控的难度，增加了诱发宏观经济风险的可能；在国内，可能造成大量生产能力的闲置，库存积压，从而引发一系列金融、社会风险。其次，国内企业内耗严重，弱化了国际竞争力，民族产业的发展受到严重制约。在全球化背景下，企业必须利用两个市场两种资源来构筑国际化平台，打造核心竞争力，才能实现可持续发展。最后，过度竞争引致的环境问题也比较严重。 　　应该说，这种产业调整的需要不只是钢铁业，汽车等重化工业都有不同程度的相似需求。 　　通过比较分析可以看出，《政策》具有三个显著特点： 　　——立足当前，着眼长远 　　《政策》的制定立足于当前钢铁业过度竞争态势。 　　《政策》指出，当前要抓好三个方面的工作：第一，严格控制固定资产投资过快增长；第二，加大产业结构调整力度，控制高耗能、高耗材、高污染产品发展，特别要严格控制这些产品出口；第三，加快推进经济增长方式转变，大力提高能源、资源利用效率，合理和节约使用钢材。 　　同时，在阐述制定初衷的时候，《政策》指出，当前钢铁工业发展存在的问题比较严重，主要是生产布局不合理，产业集中度低，产品结构矛盾突出，技术创新能力不强，低水平能力过大。特别是近年来一些地方和企业不顾资源、能源、环境、运输条件，竞相扩大钢铁生产能力，盲目投资、低水平扩张。因此有必要采取产业政策措施来加以引导、规范。 　　但实际上，《政策》着眼更多的是产业的长远发展，表现在：致力于调整产业的供给结构，包括产业集中度、产业布局；致力于产业供给总量与经济发展相适应等方面；致力于深化钢铁工业体制，完善法规和政策。另外，在陈述政策目标时则指出，要引导和促进钢铁工业有序健康发展。 　　——涉及产业各环节，是一个纲领性文件 　　从关于２０日会议的报道内容来看，《政策》核心内容包括政策目标、产业技术政策、产业规划政策、布局调整政策、企业组织结构政策、行业准入政策和贸易政策等。 　　于２００３年底出台征求意见稿的《产业结构调整方向暂行规定》和《产业结构调整指导目录》两份政策文件，其中涉及钢铁业的条款是重要的内容之一，但只有《产业结构调整方向暂行规定》于２００４年６月颁布实施，而《产业结构调整指导目录（征求意见稿）》还在修改完善中，大大降低了《产业结构调整方向暂行规定》实施起来的可操作性。这两大政策着眼于产业结构的调整，同时对产业技术政策有一定的涉及。而关于市场准入的政策在《通知》中已有涉及，《钢铁产业规划政策》则还在酝酿之中。因此，这次政策出台最为关注的应该是贸易政策、企业组织结构政策、布局调整政策，而因为铁矿石涨价的背景以及钢材市场“炒风”过盛的现实，在原料采购、产品销售等众多钢铁业流通领域的内容会更多地受到关注，而其他相关政策则会因为有这一纲领性的文件出台，执行力度得到加强。 　　——指导性与指令性相结合 　　《政策》指出，我国正处在加快工业化、城镇化阶段，对钢铁产品的需求还会增加，钢铁工业还要发展，这是总的趋势。但钢铁工业是技术、资金、资源、能源密集型产业，产业关联度大，对国民经济各方面都有重要影响，需要加强综合协调和引导。因此，落脚点在协调和引导上，而不是硬性的行政调控。 　　但是，考虑到这次产业政策是在相关配套政策比较完善的情况下出台的，一些政策相当具体，都有税收、土地、环保、规划等政策相配套，指令式口气较重，同时市场准入也有具体规定，一旦《产业结构调整指导目录》出台，钢铁业的整顿指向更加明确，因此，不能小看了《政策》的调控力度。 　　当然，之所以政策力度大，和目前产业处于过度竞争的态势密切相关，因为其中所制定的行政管理标准还是偏低的。因此，可以预计，随着产业环境的改善，产业秩序的正常化，《政策》的指导作用会体现得更加明显。 《政策》出台到底会在哪些方面、多大程度上起到规范、激励作用，这可能是企业最希望获取的信息。目前业内人士比较普遍的看法是：《政策》市场作用不大，短期作用不大，而更多地作用于产业宏观发展环境，作用于长远。但是，基于当前的产业形势，我们认为《政策》短期内所起到的直接作用不会小。 　　——产业效应 　　《政策》主要目标在于营造良性发展的钢铁产业环境。从当前来看，正像这次会议中所指出的那样，在产业布局、产业结构、产业组织以及产业秩序和产业准入等环节存在无章可循或者政策滞后的情况，产业环境存在的问题较大。因此，《政策》的很多措施都会直接作用于当前存在的产业问题。 　　一、从《政策》看产业政策指向 　　《政策》的产业环境政策规范指向主要包括产业结构、产业布局、产业组织、市场秩序和市场准入。产业调整的目标在于构建一种生产效率高、原料供应与市场需求稳定、产业结构优化、集中度合理以及生产集约程度高的产业发展模式。同时《政策》还提出了制度建设的目标，强调要深化钢铁工业体制改革，完善法律法规和产业政策。 　　从已有的信息来看，《政策》赖以实现的手段包括税收、土地、规划、审批、专项治理、登记以及信贷等，很大部分是行政手段，即使是法律手段，但因为当前的产业形势，法律条款将直接起到管理作用，因此总体来看，直接作用的力度不小。 　　二、从《政策》看配套政策的出台 　　当前，在产业结构、市场准入等方面有了专项政策，但是在产业规划、产业集中度、钢铁工业体制等方面还没有专项政策，而《政策》虽然都有涉及但并不具体，可操作性还是欠缺一些。此次这一纲领性的政策出台之后，为进一步的政策制定提供了指导，相信钢铁业的政策出台速度将会加快，制度体系也会因此而得到更快的完善。 　　有消息称，我国拟自５月１日起将钢材出口退税率由３０％降至１１％，是继４月１日钢坯出口退税取消后的关税新政。另外据传，钢铁《产业规划政策》也在制定之中，而迟迟未出台的《产业结构调整指导目录》也会提速，总之，产业调整的配套政策出台会加速。 　　三、从《政策》看我国钢铁产业未来格局 　　从靠近国内原料产地到靠近深水港口的转移，从靠近燃料、动力产地到靠近市场、靠近水资源的转移，这是《政策》对钢铁业布局提出的要求，这又和上个世纪６０年代日本进行钢铁业调整时何其相像！ 　　从铁矿石成本来看，运输成本在国内钢铁厂的铁矿石成本中占到了３０％，今后我国铁矿石的６０％又将依赖进口来满足，而铁矿石成本又占据了钢铁成本的大部分。另外，一些地方上马钢铁项目，但是最需要的水资源却非常缺乏，不仅制约了生产还严重影响了环境。因此，降低运输费用，为生产提供廉价水资源成为提升产品竞争力的重要手段，即使没有政府的指导和调整，完全的市场选择结果也将是如此。可以预见，钢铁业布局重心东移的整体态势将会越来越明显。 　　其实对于未来产业格局还有一个重要影响就是，产业内企业生态格局的合理化，即将形成大中小企业相互促进、良性竞争、共同发展的产业组织环境。 　　——企业效应 　　《政策》的出台还将直接作用于企业，起到激励与约束的效应。 　　一、《政策》对企业的激励效应分析 　　对于资金雄厚、技术实力强、符合产业政策要求的企业，激励作用在于：首先，可以通过产业整合来实现进一步做大做强的目标。其次，有利于企业在国外建立资源保障。第三，市场秩序的整顿，将大大降低过度竞争引发企业经营困难的可能。最后，由于竞争相对减少，这使得技术更新的成本能很快被市场消化，产品结构的转换将更加迅速，企业竞争力也会有较大的提高。 　　二、《政策》对企业的约束效应分析 　　对于资金相对缺乏、技术水平低下、不符合《政策》要求的企业，其约束作用也是较明显的，首先，《政策》对这类企业在信贷融资、土地审批、规划协调以及税收惩罚等方面的掣肘，将使得他们的可持续发展面临危险。其次，一些实力较弱，产品竞争力不强的企业将面临因经营困难而被兼并收购的可能。第三，因为定价权的进一步集中，以及资源保障力量的不均，小企业受大企业挤压的可能性增加。第四，小企业的技术创新、产品更新的市场风险加大。 　　——企业应对策略 　　一、专业化、提升技术水平是中小钢铁业企业的出路。《政策》主要限制的是落后的生产能力，并进行市场秩序的整顿，因此对于专业化程度高、技术实力强的中小企业并不会进行限制。从企业经营角度来看，虽然钢铁业的规模化、提升集中度是各国产业发展的主旋律，但专业化仍然是不可忽视的一股潮流，因为钢材的市场需求细分程度也在提高。例如，宝钢集团是个综合性的、品种齐全的大型钢铁企业，但宝钢股份主要生产板材和部分包装材料。 　　二、就大企业而言，当前还不是并购佳期。因此，虽然市场传出了宝钢增发欲收购马钢、邯钢的消息，武钢欲沿长江收购鄂钢、重钢、杭钢的消息，业内人士认为应构建以宝钢、鞍钢、武钢为核心的三大钢铁集团的消息等，随着世界第一大钢铁公司米塔尔收购中国第八大钢铁公司华菱集团股份，加上这次《政策》的出台，有人认为会掀起一股钢铁业并购浪潮，但实际上不仅并购的成本没有足够的降低，而且钢铁业税收与地方财政具有密切关系，并购起来困难重重。 　　但是，也不是没有机会，有两种情况是可以在当前产业整顿的环境下进行的。一是被并购企业是在调控中“落马”的，据悉，２００４年，借助钢铁行业整顿之机，甘肃酒泉钢铁集团通过兰州钢厂破产重组、异地改造，实施了榆中钢厂项目。二是并购方自己实力雄厚，在产业热的时候并购虽然成本高，但是得到的东西也不会坏，调整的回旋余地也比较大，宝钢就多次表示要在当前形势下加大产业整合力度。 　　三、价格受影响不大，钢铁经销商更应关注市场信息。《政策》在产品结构调整中，牵涉最多的是过剩产品，对于高档产品，短期内不会起作用。同时也不会出现原料消耗的降低而导致钢铁原料相对充裕的情况，因为政策效应的传递还要一段时间。经销商应更多关注出口政策的变化以及世界钢材产品的价格变化，以此来应对变化万端的市场。 转自新华社